LE RENFORCEMENT DE LA PROTECTION FONCTIONNELLE DES ÉLUS LOCAUX: UNE NÉCESSITÉPOUR UNE SÉCURITÉ ACCRUE PENDANT ET À L'ISSUE DES FONCTIONS.

STRENGTHENING THE FUNCTIONAL PROTECTION OF LOCAL ELECTED REPRESENTATIVES: A NECESSITY FOR GREATER SECURITY DURING AND AFTER THEIR TERM OF OFFICE

• Auteur / Autrice : Kpobehi rosine Djedje
• Direction : Nadine Dantonel-cor
• Type : Projet de thèse
• Discipline(s) : Droit public
• Date : Inscription en doctorat le 09/11/2024
• Etablissement(s) : Université de Lorraine
• Ecole(s) doctorale(s) : SJPEG - SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES, ECONOMIQUES ET DE GESTION
• Partenaire(s) de recherche : Laboratoire : IRENEE - Institut de Recherches sur l'Evolution de la Nation Et de l'Etat

Mots clés

Mots clés libres

Protection fonctionnelle

Élus locaux

Sécurité

Collectivités territoriales

The functional protection

Local elected representatives

Security

Résumé

Les élus locaux, en tant que citoyens, bénéficient des droits et libertés qui sont le partage de chaque membre de la société et dont la protection est garantie par la constitution. A ces droits et liberté s'ajoutent des droits spéciaux en lien avec leur mandat d'élu. Parmi ces droits spéciaux figure la protection fonctionnelle. Cette protection a ses fondements dans les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT), mais elle a été largement précisée par la jurisprudence. Par conséquent, elle est encadrée par le législateur et le juge qui contrôle sa mise en œuvre. Elle se défini comme « la Protection assurée par l'administration à ses agents victimes d'agression ou de harcèlement dans l'exercice de leurs fonctions, ou qui font l'objet de poursuites civiles ou pénales à raison de fautes de service. Elle peut aussi être accordée aux élus locaux pendant leur mandat ». Il faut entendre par élus locaux, les élus repartis entre membres des assemblées locales (conseil municipal, conseil départemental, conseil régional) et les exécutifs, eux-mêmes issus des assemblées. Dans le cas des élus municipaux, le CGCT énonce en son article L. 2123-34 que « La commune est tenue d'accorder sa protection au maire, à l'élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l'un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions » et en son article L. 2123-35 que « la commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux, le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ». C'est ainsi qu'un maire victime de diffamation a bénéficié de la protection fonctionnelle de sa commune qui a pris en charge les frais exposés dans le cadre d'une instance pénale. Par conséquent, la protection fonctionnelle permet de protéger les élus dans les situations les plus diverses, attaques, incidents ou autres accusations dont ils peuvent faire l'objet de la part des administrés ou des autres élus locaux. Les agressions et les poursuites contre les élus locaux, sont nées de l'impunité dont l'administration publique, ses agents et toute autorité investie d'un pouvoir public ont bénéficié dans l'ancien régime. Mais, ces derniers sont passés de l'impunité au statut de justiciables ordinaires, sur la base de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, selon lequel, chaque membre de la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Par conséquent, les poursuites se sont multipliées considérablement. Pour mettre les élus locaux à l'abri des poursuites infondées et éviter qu'ils soient condamnés à réparer des dommages alors qu'ils agissaient au compte de la collectivité territoriale, le conseil d'état, en 1971 à travers l'arrêt Gillet, a reconnu comme principe général du droit la protection due par les collectivités à leurs élus faisant l'objet de poursuites judiciaires. Ensuite, avec l'article 11 de la loi de 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires, l'article L.2123-35 du CGCT, et la loi de 2002 relative à la démocratie de proximité, le législateur a clairement étendu aux élus locaux la protection assurée aux fonctionnaires et a voulu la rendre identique pour mieux protéger les élus. Cependant, depuis le tireur fou de Nanterre qui a ôté la vie à 8 élus municipaux le 27 mars 2002, suivi de l'agression à l'arme blanche dont était victime le maire de Paris, Bertrand Delanoé, dans la nuit du 5 au 6 octobre de la même année jusqu'à l'incendie de sa maison et de ses voitures dont a été victime le maire de Saint-Brevin-les-Pins, Yannick Morez le 22 mars 2023, les agressions et poursuites contre les élus locaux n'ont cessé de se multiplier. Au 12 novembre 2023, 2387 élus avaient été victimes d'agressions, soit 15 % de hausse, selon le ministère de l'intérieur contre 32% de hausse en 2022 pour 2265 cas d'agressions. Cette montée de violence générale à laquelle font face tous ces dépositaires d'une forme d'autorité de l'Etat a pris de l'ampleur avec la décentralisation et s'est aggravée avec le renforcement de celle-ci. En effet, les lois de décentralisation ont accru les compétences des collectivités territoriales et transféré d'importants pouvoirs de décisions aux élus locaux. Mais, leurs décisions rencontrent souvent la désapprobation de leurs populations qui n'hésitent pas à s'opposer violemment à eux. Les élus locaux considèrent que le régime de protection fonctionnelle qui leur est actuellement appliqué, d'une part, n'est pas assez dissuasif et ferme contre les agresseurs et, d'autre part, ne les prend pas suffisamment en charge matériellement. Ils demandent le renforcement de la protection que leur doit les collectivités territoriales et l'État. Pour répondre à ce besoin, certaines actions comme la protection physique par des gendarmes, sont menées et une proposition de loi visant à renforcer la protection des élus est présentement débattue au parlement. Toutefois, il convient de savoir si ces mécanismes qui sont mis en œuvre ou en cours d'expérimentation sont suffisants pour répondre aux menaces en ligne, aux actes de violence physique, ou d'autres formes d'agressions dirigées contre les élus locaux ? Quelles sont les reformes législatives à entreprendre pour renforcer la protection fonctionnelle des élus locaux, tout en assurant un équilibre entre cette protection nécessaire et le respect des principes démocratiques et de la transparence dans l'administration publique locale dans le but de réduire les mécontentements des administrés et donc des conflits ? Intervenir dans la sphère des élus locaux pour mieux organiser leur sécurité dans leur mandat et à l'issue de leur mandat, revient à les placer dans des conditions optimales de travail afin de leur permettre de remplir sereinement leurs missions. Aucun élu ne doit démissionner par peur des attaques. La fonction de l'élu local doit demeurer attractive pour le bon fonctionnement de la politique de décentralisation de l'État. Il serait donc intéressant de contribuer à cet objectif en procédant à l'identification des causes ou raisons réelles qui entrainent ces attaques, à partir d'enquêtes effectuées auprès des élus locaux et des représentants de certaines associations. L'ensemble des éléments d'enquête va permettre, d'une part, d'identifier les insuffisances des mécanismes et du régime de protection fonctionnelle actuelle, et d'autre part, de déterminer comment l'évolution ou la transformation des institutions locale affecte la relation entre les élus et leurs populations. Le résultat de ces analyses nous permettra d'élaborer des recommandations et solutions appropriées que nous pourrons enrichir à la lumière du modèle de certains États. Ce projet de thèse s'inscrit dans le thème « Mutations des institutions et des organisations » du laboratoire de recherche IRENEE dans la mesure où l'accent sera mis sur la décentralisation, les collectivités territoriales et leur évolution. Nous verrons comment cette évolution a redéfini les compétences et les responsabilités des collectivités territoriales et donc des élus locaux, et son impact significatif dans la relation entre les élus locaux et leurs populations. Cette approche entre dans le cadre du sous thème « mutation de l'action publique », parce que c'est la multiplication des décisions adoptées par les collectivités territoriales dans leurs domaines de compétences qui augmente les risques d'attaques, entrainant la nécessité d'une protection renforcée. De plus, nous étendrons cette étude au sous thème « mutation des organisations politiques et administratives » pour montrer l'impact du politique dans les attaques dont sont victimes les élus locaux.

As citizens, local elected representatives enjoy the rights and freedoms shared by every member of society, and whose protection is guaranteed by the Constitution. In addition to these rights and freedoms, they also enjoy special rights associated with their elected office. These special rights include functional protection. This protection is based on the provisions of the French Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), but has been extensively clarified by case law. As a result, it is regulated by the legislator and the courts, which oversee its implementation. It is defined as “the protection provided by the administration to its employees who are victims of aggression or harassment in the performance of their duties, or who are the subject of civil or criminal proceedings for misconduct in the service. It may also be granted to local elected representatives during their term of office”. Elected local officials include members of local assemblies (municipal councils, departmental councils, regional councils) and executives, who themselves come from the assemblies. In the case of elected municipal officials, article L. 2123-34 of the CGCT states that “The commune is obliged to provide protection to the mayor, to the municipal official deputising for the mayor or having received a delegation, or to one of these officials who has ceased to hold office, when the latter is the subject of criminal proceedings in respect of acts which do not have the character of misconduct detachable from the exercise of his functions”, and article L. 2123-35 that “the municipality is required to protect the mayor or elected municipal officials, deputising for him or having received a delegation, against violence, threats or insults of which they may be victims during or as a result of their duties, and to compensate, where appropriate, any damage resulting therefrom”. In this way, a mayor who was the victim of defamation benefited from the functional protection of his municipality, which covered the costs incurred in criminal proceedings. Functional protection therefore protects elected officials in a wide variety of situations, including attacks, incidents or other accusations to which they may be subjected by constituents or other local elected officials. Attacks and prosecutions against local elected representatives stem from the impunity enjoyed by the public administration, its agents and any authority vested with public power under the old regime. However, the latter went from impunity to the status of ordinary litigants, on the basis of article 15 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of August 26, 1789, according to which every member of society has the right to hold any public official accountable for his or her administration. As a result, the number of lawsuits has multiplied considerably. In 1971, in order to protect local elected representatives from unfounded lawsuits and prevent them from being ordered to pay compensation for damages incurred when acting on behalf of the local authority, the Conseil d'Etat, in the Gillet ruling, recognized as a general principle of law the protection owed by local authorities to their elected representatives who are the subject of legal proceedings. Subsequently, with article 11 of the 1983 law on the rights and obligations of civil servants, article L.2123-35 of the CGCT, and the 2002 law on local democracy, the legislator clearly extended to local elected representatives the protection afforded to civil servants, and sought to make it identical in order to better protect elected representatives. However, from the mad gunman in Nanterre who took the lives of 8 local councillors on March 27, 2002, followed by the stabbing of Paris mayor Bertrand Delanoé on the night of October 5-6 of the same year, to the burning of his house and cars by the mayor of Saint-Brevin-les-Pins, Yannick Morez, on March 22, 2023, attacks on and prosecutions of local councillors have continued to multiply. As of November 12, 2023, 2,387 elected representatives had been the victims of assaults, representing a 15% increase, according to the Ministry of the Interior, compared with a 32% increase in 2022 for 2,265 cases of assault. This general rise in violence faced by all those who represent a form of State authority has increased with decentralization, and has become worse as decentralization has been reinforced. Decentralization laws have increased the powers of local authorities and transferred significant decision-making powers to local representatives. But their decisions often meet with disapproval from the local population, who do not hesitate to oppose them violently. Local councillors consider that the functional protection regime currently applied to them is not sufficiently dissuasive and firm against aggressors, and does not provide them with sufficient material support. They are calling for greater protection from local authorities and the State. In response to this need, a number of measures have been taken, such as physical protection by gendarmes, and a bill to reinforce the protection of elected representatives is currently being debated in parliament. However, we need to know whether these mechanisms, which have been implemented or are currently being tested, are sufficient to respond to online threats, acts of physical violence or other forms of aggression directed against local elected representatives. What legislative reforms need to be undertaken to strengthen the functional protection of local elected representatives, while ensuring a balance between this necessary protection and respect for democratic principles and transparency in local public administration, with the aim of reducing public discontent and therefore conflict? Intervening in the sphere of local councillors to better organize their security during and after their term of office is tantamount to placing them in optimal working conditions to enable them to carry out their duties with peace of mind. No elected official should resign for fear of attacks. The role of the local elected official must remain attractive if the State's decentralization policy is to function smoothly. It would therefore be interesting to contribute to this objective by identifying the real causes or reasons behind these attacks, based on surveys of local elected representatives and representatives of certain associations. The results of these surveys will enable us, on the one hand, to identify the inadequacies of current functional protection mechanisms and regimes, and on the other, to determine how the evolution or transformation of local institutions affects the relationship between elected representatives and their constituents. The results of these analyses will enable us to draw up appropriate recommendations and solutions, which we will be able to enrich in the light of the model of certain States. This thesis project is part of the IRENEE research laboratory's “Mutations des institutions et des organisations” theme, insofar as the focus will be on decentralization, local authorities and their evolution. We'll be looking at how this evolution has redefined the competencies and responsibilities of local authorities, and hence of local elected representatives, and its significant impact on the relationship between local elected representatives and their populations. This approach falls within the scope of the sub-theme “mutation of public action”, because it is the multiplication of decisions adopted by local authorities in their areas of competence that increases the risk of attacks, resulting in the need for reinforced protection. In addition, we will extend this study to the sub-theme “mutation of political and administrative organizations” to demonstrate the impact of politics in the attacks suffered by local elected representatives.