L'utilisation des outils de la politique de concurrence et du marché intérieur à des fins de politique énergétique dans l'Union européenne

The use of competition policy and internal market tools for energy policy purposes in the European Union

• Auteur / Autrice : Adrien De hauteclocque
• Direction : Claire Vial, Christophe Maubernard
• Type : Projet de thèse
• Discipline(s) : Droit Public
• Date : Inscription en doctorat le 01/10/2023
• Etablissement(s) : Université de Montpellier (2022-....)
• Ecole(s) doctorale(s) : Ecole doctorale Droit et science politique
• Partenaire(s) de recherche : Laboratoire : IDEDH - Institut de Droit Européen des Droits de l'Homme

Mots clés

Mots clés libres

Droit européen

Énergie

Politique de concurrence

EU law

Energy

Competition policy

Résumé

Le changement climatique est l'un des défis les plus importants de notre époque. La transition des sociétés européennes vers la neutralité carbone a plus que jamais placé la politique énergétique au cœur des préoccupations, tout en modifiant sa finalité même, voire sa nature. La politique énergétique doit désormais être considérée non seulement comme une politique climatique stricto sensu mais également comme le cœur de cette dernière. Les deux politiques doivent donc désormais être pleinement intégrées, atteindre la neutralité carbone d'ici 2050 dépendant en grande partie de notre capacité à repenser en profondeur nos systèmes énergétiques. Lors de mon PhD in Law en 2009, puis en parallèle à plus de 10 ans d'expérience professionnelle au Tribunal de l'Union européenne, j'ai construit un portefeuille de publications académiques variées, centrées sur le droit de la politique énergétique et le chemin des sociétés européennes vers la neutralité carbone. J'ai présenté mes recherches dans un grand nombre de conférences internationales et de séminaires. En terme de méthodologie, j'ai toujours combiné l'analyse doctrinale avec les acquis de la théorie de la régulation et du « law & economics », dans une perspective empirique. Depuis le début de mon parcours académique, j'ai également travaillé avec des chercheurs en sciences sociales d'autres disciplines et certaines de mes publications ont été co-écrites avec des économistes. Le défi du changement climatique est transnational par essence, ce qui implique de mener des recherches de portée internationale, au sein d'un réseau d'universitaires couvrant tout le continent et au-delà. Mon implication de longue date à l'Institut universitaire européen de Florence m'aide à cet égard. À ce jour, mes activités de recherche se sont structurées autours de trois axes de réflexion principaux : les outils de l'intégration des marchés de l'énergie en Europe, la régulation des infrastructures énergétiques nationales et transfrontalières, la digitalisation du secteur énergétique. En particulier, l'utilisation de la politique de concurrence (notamment le contrôle des pratiques anti-concurrentielles et le contrôle des aides d'État) à des fins de construction d'un marché libéralisé et intégré au niveau de l'Union a constitué le thème récurrent de mes recherches depuis une quinzaine d'années. Réflexion sur les outils de l'intégration En l'absence d'un vrai régulateur européen des marchés de l'énergie, comme d'une base juridique dédiée dans les traités jusqu'en 2009 (nouvel Article 194 TFUE), l'intégration des marchés européens de l'énergie s'est principalement poursuivie par la voie des directives d'harmonisation (logique « marché intérieur ») et de l'utilisation de la politique de concurrence. Mon ouvrage Market Building through Antitrust, tiré de mon PhD in Law, a ainsi étudié le rôle de la politique de concurrence, en particulier sa composante antitrust (lutte contre les abus de position dominante et les pratiques concertées), dans la construction de marchés de l'énergie concurrentiel en Europe. En examinant le problème spécifique des contrats de fourniture et d'accès au réseau à long terme dans le secteur de l'électricité, l'ouvrage questionne la pertinence de la politique antitrust en tant qu'outil de construction du marché. Il montre que le système juridique et institutionnel qui précédait la réforme concurrentielle, ainsi que les logiques politiques dans les différents États membres, ont largement façonné les dynamiques à l'œuvre dans la pratique européenne de la réglementation de l'énergie. En particulier, le droit de la concurrence a de plus en plus été utilisé comme un outil réglementaire quasi ex ante, ce qui pose des problèmes d'efficacité économique, de sécurité juridique et de légitimité politique. Ces travaux ont donné lieu à de nombreux articles et chapitres d'ouvrages, mentionnés dans la liste de publication. Si la politique antitrust, au niveau des États membres comme de l'Union, a été particulièrement active depuis l'enquête sectorielle de la Commission européenne en 2005, le contrôle des aides d'État a constamment gagné en importance lors de la décennie 2010, en tant qu'outil d'intégration « négative », dès lors que la politique énergétique devenait un enjeu majeur de la politique climatique. Mes recherches s'y sont alors plus particulièrement attachées, en étudiant plus particulièrement la question de la régulation des prix, des services d'intérêts économiques généraux et des mécanismes de capacités. J'ai notamment co-édités deux volumes sur le sujet qui sont devenus des références. J'ai également mené des recherches concernant les outils de l'intégration « différenciée ». En effet, depuis le début du processus de libéralisation, la prise en compte de la diversité des systèmes nationaux et des préférences conflictuelles en ce qui concerne le rythme et la portée du développement de la politique énergétique de l'Union ont été des problèmes récurrents. La paralysie institutionnelle qui tend à en résulter, la faible réactivité aux événements et les changements ainsi que les marchandages politiques systématiques, tels qu'ils sont apparus par exemple depuis le début de la crise ukrainienne, plaident pour la mise en œuvre d'un cadre alternatif qui permette aux États membres de promouvoir des politiques communes ad hoc, tout en échappant à certaines contraintes formelles et procédurales du droit de l'Union. L'accord « Schengen » en est un exemple réussi. Suivant cet exemple, j'ai soutenu avec mes coauteurs dans l'article “Differentiated Integration Revisited: EU Energy Policy as Experimental Ground for a Schengen Successor?” [39(2) Legal Issues of Economic Integration (2012), 249-272] que certains domaines de la politique énergétique de l'Union se prêterait particulièrement bien à une telle approche. La possibilité d'avancer au moyen d'accords intergouvernementaux entre plusieurs États membres dans certains domaines a été illustré dans deux domaines : le nucléaire et la politique de sécurité d'approvisionnement gazière. Réflexions sur la régulation des infrastructures énergétiques nationales et transfrontalières Le secteur de l'énergie (électricité et gaz) a la particularité d'être une industrie de réseau. Ce réseau (de transport) a toutes les caractéristiques d'un monopole naturel, ce qui justifie l'intervention de la puissance publique tant pour encadrer l'accès des tiers, qui en ont nécessairement besoin pour entrer sur le marché, que pour en assurer la pérennité, voire le développement (investissement). L'existence de ce réseau, ainsi que le besoin de le développer et de le réguler au niveau transfrontalier pour permettre la création du marché intérieur, est la source de bon nombre des difficultés que nous connaissons depuis le début du processus de libéralisation, ainsi que de nombreuses innovations réglementaires (création des autorités de régulation indépendantes et application innovante de la politique de concurrence notamment). Garantir l'accès à un réseau énergétique véritablement « européen » pour chaque consommateur et fournisseur de l'Union est donc un objectif central. Mes recherches à cet égard ont tout d'abord porté sur les spécificités de l'application de la politique de concurrence, en particulier en matière d'abus de position dominante, aux comportements unilatéraux des gestionnaires de réseaux. Les gestionnaires de réseaux, historiquement verticalement intégré avec les activités de production et de revente aux consommateurs finaux, ont en effet longtemps été des obstacles à l'entrée sur le marché de nouveaux acteurs, en adoptant des comportements discriminatoires. Dans le chapitre “The Essential Facilities Doctrine in European Competition Policy: The Case of the Energy Markets”, nous montrons que les autorités de régulation et de concurrence européennes, comparé à leurs homologues aux États-Unis par exemple (c'est partiellement une étude de droit comparé), ont eu tendance à privilégier une interprétation extensive des obligations pesant sur les gestionnaires de réseaux en ce qui concerne l'accès des tiers (allant jusqu'à l'obligation d'investir), faisant des infrastructures énergétiques de vraies « facilités essentielles », afin de faire advenir la concurrence plus rapidement. Mes recherches ont ensuite porté, d'une part, sur la comparaison, du point de vue juridique, de l'évolution du régime d'accès des tiers au réseau dans les secteurs de l'électricité et du gaz. Les recherches ont conclu à de fortes similitudes pour deux secteurs par ailleurs très différents, ainsi qu'une influence du régime électrique sur le régime gazier. La réglementation sectorielle, complété par l'utilisation du droit de la concurrence, privilégie dans les deux secteurs l'allocation de capacité de transport à court terme, avec des plates-formes liquides de négoce. Toutefois, dans l'électricité, le développement des initiatives de « couplage » des marchés voisins crée de nouveaux enjeux réglementaires, bien que la convergence des prix soit en vue. Dans le gaz, les progrès ont été plus lents et des marchés secondaires de la capacité fonctionnant efficacement n'ont pas encore émergé. D'autre part, j'ai mené dans le cadre de la Florence School of Regulation une étude au sujet du système de réglementation britannique concernant l'électricité importée par interconnecteur sous-marin, de France et des Pays-Bas notamment. Cette étude a démontré que cette réglementation n'était pas alignée avec le droit de l'Union, en discriminant sans justification économique ou juridique les importations. Ce régime a d'ailleurs été amendé depuis. Enfin, j'ai mené un long projet de recherche concernant les projets d'infrastructures transfrontalières non régulées, c'est-à-dire des projets d'investissement portés par des opérateurs privés à des fins commerciales et bénéficiant d'exemptions de dispositions du droit sectoriel, notamment l'accès des tiers au réseau, pour compenser le risque de tels projets. Ces recherches ont montré, d'une part, que les décisions adoptées par les autorités de l'Union souffraient de biais contestables en favorisant les projets portés par les gestionnaires de réseaux eux-mêmes, au détriment des projets portés par des producteurs d'électricité certes fréquemment en position dominante. Cette stratégie est erronée car elle ne tient pas compte à la fois des nouvelles incitations des producteurs à développer ce type d'infrastructure et des conflits d'intérêts entre les activités régulées et non régulées des gestionnaires de réseaux. Ces recherches se sont ensuite attachées à définir une nouvelle répartition des pouvoirs réglementaires fondée sur une démarcation plus claire entre les pouvoirs de surveillance de marché des régulateurs et les compétences antitrust des autorités de concurrence. Réflexion concernant la relation entre les transitions énergétiques et numériques de nos sociétés C'est l'axe de recherche le plus récent que j'ai développé. Il a donné lieu, à ce stade, à deux publications. Les transitions énergétique et numérique interagissent à travers un certain nombre de complémentarités et, en réalité, d'interférences, encore largement méconnues. Par exemple, alors que la numérisation du secteur électrique lui-même pourrait être le facteur clé permettant le déploiement massif des énergies renouvelables, la numérisation de nos sociétés dans leur ensemble est particulièrement énergivore, en contradiction avec nos objectifs d'efficacité énergétique. Mes premières recherches ont visé à expliciter les interactions entre ces deux transitions « jumelles ». Dans un second temps, j'ai développé un projet de recherche concernant les pratiques anti-concurrentielles liées aux données dans le secteur de l'énergie et qui donnera lieu à une publication en 2023.

Climate change is one of the most important challenges of our time. The transition of European societies towards carbon neutrality has, more than ever, put energy policy at the centre of concern, while changing its very purpose or nature. Energy policy must now be seen not only as a climate policy stricto sensu but also as its core. Both policies must therefore now be fully integrated, achieving carbon neutrality by 2050 largely dependent on our ability to fundamentally rethink our energy systems. During my PhD in Law in 2009, and in parallel with more than 10 years of professional experience at the General Court of the European Union, I built a portfolio of academic publications focusing on energy policy law and the path of European societies towards carbon neutrality. I have presented my research at a large number of international conferences and seminars. In terms of methodology, I have always combined the literature analysis with the achievements of regulatory theory and law & economics, from an empirical perspective. Since the beginning of my academic career, I have also worked with researchers from other disciplines and some of my publications have been co-written with economists. The challenge of climate change is inherently transnational, involving international research, within a network of academics across the continent and beyond. My long-standing involvement at the European University Institute in Florence helps me in this regard. To date, my research activities have been structured along three main lines of reflection: tools for the integration of energy markets in Europe, regulation of national and cross-border energy infrastructure, digitalisation of the energy sector. In particular, the use of competition policy (including the control of anti-competitive practices and State aid control) for the construction of a liberalised and integrated market at EU level has been the recurring theme of my research for some 15 years. Reflection on integration tools In the absence of a real European energy market regulator and a dedicated legal basis in the Treaties until 2009 (new Article 194 TFEU), the integration of European energy markets continued mainly through the harmonisation directives (internal market logic) and the use of competition policy. My book Market Building through Antitrust, taken from my PhD in Law, has thus studied the role of competition policy, in particular its antitrust component (tackling abuse of a dominant position and concerted practices), in the construction of competitive energy markets in Europe. When looking at the specific issue of long-term supply and network access contracts in the electricity sector, the book questions the relevance of antitrust policy as a market building tool. It shows that the legal and institutional system that preceded the competitive reform, as well as the political logic in the different Member States, have largely shaped the dynamics of European energy regulation. In particular, competition law has increasingly been used as an almost ex ante regulatory tool, posing problems of economic efficiency, legal certainty and political legitimacy. This work resulted in numerous articles and chapters of works, mentioned in the publication list. While antitrust policy, both at Member State and EU level, has been particularly active since the European Commission's sector inquiry in 2005, State aid control has steadily gained importance in the 2010s as a tool for “negative” integration, as energy policy became a major climate policy challenge. My research focused in particular on the issue of price regulation, services of general economic interest and capacity mechanisms. In particular, I have co-edited two volumes on the subject, which have become references. I also carried out research on “differentiated” integration tools. Indeed, since the beginning of the liberalisation process, taking into account the diversity of national systems and conflicting preferences in terms of the pace and scope of the development of EU energy policy have been recurrent problems. The resulting institutional paralysis, low responsiveness to events and changes, as well as systematic political bargaining, for example since the beginning of the Ukrainian crisis, call for the implementation of an alternative framework that allows Member States to promote common ad hoc policies, while escaping certain formal and procedural constraints of EU law. The Schengen Agreement is a successful example of this. Following this example, I supported with my co-authors in the article “Differentiated Integration Revisited: EU Energy Policy as Experimental Ground for a Schengen Successor? [39 (2) Legal Issues of Economic Integration (2012), 249-272] that certain areas of EU energy policy would be particularly suitable for such an approach. The possibility of advancing through intergovernmental agreements between several Member States in certain areas has been illustrated in two areas: nuclear and security of gas supply policy. Reflections on the regulation of national and cross-border energy infrastructure The energy sector (electricity and gas) has the particularity of being a network industry. This (transport) network has all the characteristics of a natural monopoly, which justifies the intervention of the public authority both in order to regulate third party access, who necessarily need it to enter the market, and to ensure its sustainability or even development (investment). The existence of this network, as well as the need to develop and regulate it across borders to enable the creation of the internal market, is the source of many of the difficulties we have experienced since the beginning of the liberalisation process, as well as many regulatory innovations (creation of independent regulators and innovative application of competition policy in particular). Ensuring access to a truly ‘European' energy network for every consumer and supplier in the Union is therefore a central objective. My research in this regard focused first on the specific features of the application of competition policy, in particular as regards abuse of a dominant position, to unilateral conduct by network operators. Network operators, historically vertically integrated with production and resale activities to end consumers, have long been barriers to the entry of new players through discriminatory behaviour. In the chapter ‘The Essential Facilities Doctrine in European Competition Policy: The Case of the Energy Markets”, we show that European regulators and competition authorities, compared to their US counterparts for example (partly a comparative law study), have tended to favour a broad interpretation of network operators' obligations with regard to third party access (going as far as the obligation to invest), making energy infrastructure “essential facilities”, in order to make competition faster. My research then focused, first, on the comparison, from a legal point of view, of the evolution of the regime for third party access to the grid in the electricity and gas sectors. Research has found strong similarities for two otherwise very different sectors, as well as an influence of the electricity regime on the gas regime. Sectoral regulation, complemented by the use of competition law, favours short-term transmission capacity allocation in both sectors, with liquid trading platforms. However, in electricity, the development of ‘coupling' initiatives in neighbouring markets creates new regulatory challenges, although price convergence is in sight. In gas, progress has been slower and secondary markets for efficient capacity have not yet emerged. On the other hand, I carried out a study at the Florence School of Regulation on the UK regulatory system for electricity imported by underwater interconnector, in particular from France and the Netherlands. The study showed that this legislation is not aligned with EU law, discriminating against imports without economic or legal justification. This scheme has since been amended. Finally, I carried out a long research project concerning unregulated cross-border infrastructure projects, that is to say, investment projects carried out by private operators for commercial purposes and benefiting from exemptions from provisions of sectoral law, including third party access to the network, to compensate for the risk of such projects. That research showed, first, that the decisions adopted by the EU authorities suffered from questionable bias by favouring projects carried out by the system operators themselves, to the detriment of projects carried out by electricity producers, although frequently in a dominant position. This strategy is wrong because it fails to take into account both new incentives for generators to develop such infrastructure and conflicts of interest between regulated and unregulated network operators' activities. The research then focused on a new division of regulatory powers based on a clearer demarcation between regulators' market surveillance powers and antitrust competences of competition authorities. Reflection on the relationship between the energy and digital transitions of our societies This is the most recent line of research that I have developed. At this stage, it resulted in two publications. The energy and digital transitions interact through a number of complementarities and, in reality, interference, which are still largely unknown. For example, while digitalisation of the electricity sector itself could be the key factor for the massive deployment of renewable energy, the digitalisation of our societies as a whole is particularly energy-intensive, in contradiction with our energy efficiency objectives. My initial research sought to clarify the interactions between these two twin transitions. As a second step, I developed a research project on anti-competitive practices related to data in the energy sector, which will be published in 2023.