Les contrats publics à financement privé – Réflexions sur le régime juridique des contrats de partenariat public-privé en Afrique de l'Ouest

Public contracts with private financing - Reflections on the legal regime of public-private partnership contracts in West Africa

• Auteur / Autrice : Sylve Guedou
• Direction : Anne Rainaud, Nicaise Mede
• Type : Projet de thèse
• Discipline(s) : Droit
• Date : Inscription en doctorat le 16/01/2018
• Etablissement(s) : Université Côte d'Azur
• Ecole(s) doctorale(s) : École doctorale Droit et sciences politiques, économiques et de gestion (Nice, Alpes-Maritimes ; 2008-....)
• Partenaire(s) de recherche : Laboratoire : Centre d'études et de recherche en droit administratif, constitutionnel, financier et fiscal (Nice)

Mots clés

Mots clés libres

Commande publique

Financement

Partenariat public-privé

Legal regime

Financing

Private public partnership

Résumé

La crise financière de 2008 a mis le continent africain face à la pire crise de son histoire, laissant une marque indélébile sur le développement et la gestion des infrastructures publiques. En Afrique et au Bénin plus particulièrement, la question des infrastructures publiques reste entière. D'après une étude de la Banque mondiale, les besoins annuels d'infrastructures en Afrique sont estimés à 93 milliards de dollars . Face à l'importance des investissements et à la rareté des deniers publics, le financement des infrastructures apparaît comme un fardeau, à l'heure où les restrictions budgétaires s'imposent à tous. Au Bénin, la capacité de l'Etat à prendre en charge de manière indépendante le financement de projets d'infrastructures utiles au développement est fortement limitée. En effet, le Bénin est un pays pauvre classé parmi les pays pauvres très endetté et où le besoin d'infrastructures publiques se fait ressentir cruellement. L'aveu d'impuissance de l'État s'exprime à la fois dans l'entretien des infrastructures existantes, mais également et surtout dans le financement de nouvelles infrastructures c'est-à dire la construction, l'organisation et l'achèvement des travaux publics et des services publiques, lesquelles doivent s'adapter aux nouveaux enjeux du monde. Le financement des infrastructures pèse lourd dans les comptes publics, car elles sont majoritairement déficitaires et leurs coûts de fonctionnement et de modernisation ne peuvent plus être honorés par le pouvoir public. Fondamentalement, les ressources de l'Etat béninois proviennent des recettes exceptionnelles tirées de l'exportation des biens et services, de l'impôt versé par les contribuables, de l'emprunt et de l'aide apportée par la coopération internationale. Face à ses besoins en investissement, l'Etat fait appel à des stratégies et à des moyens juridiques lui permettant de se doter d'infrastructures publiques. C'est alors que l'Etat béninois comme la plupart des Etats, s'est tourné vers le secteur privé pour le financement de ses travaux et services publics. Le recours aux financements privés préexistait sous la forme des délégations de service public avec la loi n°2009-02 du 7 août 2009 portant Code des marches publics et des délégations de services publics en République du Bénin. Il s'est davantage renforcé avec l'adoption le 11 octobre 2016 de la loi 2016-24 portant cadre juridique du Partenariat Public Privé du Bénin. Depuis une vingtaine d'années, les partenariats Public-Privé (PPP) sont devenus l'un des modes les plus utilisés de financement des infrastructures publiques dans le monde. Débuté en Grande Bretagne à l'entame des années 92, ce système s'est progressivement répandu dans le reste du monde. Ces politiques, sont notamment soutenues et promues dans les pays africains et au Bénin notamment par la Banque mondiale et l'OCDE mais aussi des organismes comme l'AFD et l'Union européenne. La notion de partenariat public-privé (PPP) n'est pas définie en droit. Ce terme se réfère en général à une pluralité de contrats globaux de longue durée qui visent à assurer le financement, la construction, la rénovation, la gestion ou l'entretien d'une infrastructure ou d'un service public par une personne de droit privé. La loi du 11 octobre 2016 sur les PPP au Bénin ne définit pas non plus de façon précise la notion de PPP. Les articles 1 et 4 de cette loi se contentent d'énumérer un ensemble de montages contractuels relevant à la fois des conceptions francophones et anglo-saxonnes des PPP. Le concept d'infrastructure a été utilisé à l'origine dans le domaine du génie civil, puis dans l'urbanisme. Le dictionnaire généraliste définit le terme d'infrastructure comme un ensemble d'ouvrages constituant la fondation et l'implantation sur le sol d'une construction ou d'un ensemble d'installations (par exemple routes, voies ferrées, aéroports). La réalisation et l'entretien des infrastructures, destinés à satisfaire, directement ou indirectement, les besoins collectifs du public relèvent à priori de la responsabilité de l'Etat. L'intervention des personnes privées induit des transformations de l'action publique. Au Bénin, l'intervention des personnes privées dans la construction et la gestion des travaux et services publics est organisée par des textes législatifs dont il convient d'examiner la cohérence et l'efficacité.

The 2008 financial crisis has put the African continent in the worst crisis in its history, leaving an indelible mark on the development and management of public infrastructure. In Africa, and in Benin in particular, the issue of public infrastructure remains unresolved. According to a World Bank study, the annual infrastructure needs in Africa are estimated at 93 billion dollars. Given the scale of the investments and the scarcity of public funds, the financing of infrastructure appears to be a burden at a time when budgetary restrictions are imposed on all. In Benin, the state's capacity to independently finance infrastructure projects useful for development is severely limited. Indeed, Benin is a poor country classified as highly indebted and where the need for public infrastructure is cruelly felt. The state's admission of powerlessness is expressed both in the maintenance of existing infrastructure, but also and above all in the financing of new infrastructure, i.e. the construction, organisation and completion of public works and services, which must adapt to the new challenges of the world. The financing of infrastructures weighs heavily on public accounts, as they are mostly in deficit and their operating and modernisation costs can no longer be met by the public authorities. Basically, the resources of the Beninese state come from exceptional revenues from the export of goods and services, taxes paid by taxpayers, borrowing and aid provided by international cooperation. Faced with its investment needs, the state uses strategies and legal means to provide itself with public infrastructure. The Beninese state, like most states, has turned to the private sector to finance its public works and services. Recourse to private financing already existed in the form of public service delegations with Law No. 2009-02 of 7 August 2009 on the Code of Public Contracts and Public Service Delegations in the Republic of Benin. It was further strengthened with the adoption on 11 October 2016 of Law 2016-24 on the legal framework for Public Private Partnerships in Benin. Over the past twenty years, public-private partnerships (PPPs) have become one of the most widely used methods of financing public infrastructure in the world. Started in Great Britain in the early 1990s, this system has gradually spread to the rest of the world. These policies are notably supported and promoted in African countries and in Benin by the World Bank and the OECD, but also by organisations such as the AFD and the European Union. The notion of public-private partnership (PPP) is not defined in law. This term generally refers to a plurality of long-term global contracts that aim to ensure the financing, construction, renovation, management or maintenance of a public infrastructure or service by a person under private law. The law of 11 October 2016 on PPPs in Benin does not define the notion of PPP in a precise manner either. Articles 1 and 4 of this law merely list a range of contractual arrangements that fall under both the French and Anglo-Saxon conceptions of PPPs. The concept of infrastructure was originally used in the field of civil engineering, then in urban planning. The general dictionary defines the term infrastructure as a set of works constituting the foundation and the establishment on the ground of a construction or a set of installations (e.g. roads, railways, airports). The construction and maintenance of infrastructure, intended to satisfy, directly or indirectly, the collective needs of the public, are a priori the responsibility of the State. The intervention of private individuals leads to transformations in public action. In Benin, the intervention of private individuals in the construction and management of public works and services is organised by legislative texts whose coherence and effectiveness should be examined.