Les concessions hydroélectriques : enjeux juridiques

Hydroelectric concessions: legal issues

• Auteur / Autrice : Salomé Brion
• Direction : Jean-Christophe Videlin
• Type : Projet de thèse
• Discipline(s) : Droit Public
• Date : Inscription en doctorat le 01/11/2021
• Etablissement(s) : Université Grenoble Alpes
• Ecole(s) doctorale(s) : École doctorale sciences juridiques (Grenoble, Isère, France ; 2003-....)
• Partenaire(s) de recherche : Laboratoire : Centre de recherches juridiques (Grenoble ; 1995-....)

Mots clés

Mots clés libres

Droit de l'énergie

Monopole et mise en concurrence

Energies renouvelables

Droit public des affaires

Droit européen de la concurrence

Concessions hydro-électriques (renouvellement des)

Monopoly and competition

Hydroelectric concessions

Renewable energy

European competition law

Public business law

Energy law

Résumé

Les concessions hydroélectriques présentent des intérêts local, national et européen et recouvrent des enjeux juridiques, économiques et environnementaux d'une actualité acérée. Intérêt local, car les barrages hydroélectriques sont très nombreux dans l'arc Alpin. La houille blanche, autre dénomination de l'énergie hydraulique, a constitué un des vecteurs majeurs du développement économique et industriel de l'Isère. Première région française en termes de production hydraulique, la région Auvergne-Rhône-Alpes dispose du plus important potentiel hydroélectrique - près de 46 % de la puissance installée en France - et réalise près de 44 % de la production d'énergie hydraulique française, soit 27 381 GWH en 2019 (1). Intérêt national, car l'énergie hydraulique s'impose comme la deuxième source d'électricité en France, derrière le nucléaire (2). La France compte aujourd'hui près de 400 concessions hydroélectriques et dispose du second parc hydroélectrique d'Europe, après la Norvège (3). L'énergie hydraulique représente 10 à 12 % de la production nationale d'électricité et définit la principale source d'énergie d'origine renouvelable, devant l'éolien (4). Exploitée depuis la fin du 19ème siècle, cette énergie résulte de la force motrice de l'eau, liée principalement à la hauteur de la chute et générée par les cours d'eau, lacs et plus rarement marées, par le biais de barrages (5). Cela justifie leur localisation massive dans les massifs alpins et pyrénéens (6). Institutionnellement, cette dimension nationale se manifeste par le fait que les concessions hydroélectriques sont très majoritairement gérées par Electricité de France (EDF), aujourd'hui société anonyme détenue à près de 84 % par l'Etat, opérateur public historique dont le monopole a marqué l'histoire du secteur électrique français (7). Le monopole d'EDF concourt au triptyque du service public à la française : activité d'intérêt général, opérateur public, droit public. Intérêt européen enfin, car le monopole d'EDF n'est plus adapté aux dispositions européennes du droit de la concurrence. Ainsi, la production et la fourniture d'électricité - le transport et la distribution d'électricité restent des activités réglementées - sont ouvertes à la concurrence (8). De fait, les « concessions hydroélectriques » sont problématiques aux yeux de la Commission européenne qui, depuis la fin des années 2000, somme la France d'ouvrir à la concurrence ses concessions hydroélectriques et dénonce le statu quo. L'actualité du sujet est, par ailleurs, prégnante sous trois aspects. L'actualité est juridique car 150 concessions sur 400 arrivent à échéance d'ici 2023, occasion - ou non… - pour l'Etat de se conformer au droit européen, en particulier aux mises en demeure adressées à la France par la Commission européenne en 2015 et en 2019. L'actualité est économique car l'hydroélectricité représente en France une part non négligeable de la production d'électricité et plus de 10.000 emplois directs (9). La souveraineté énergétique de la France est assurément un enjeu dans la cadre d'une réflexion renouvelée de la souveraineté économique de l'Etat (10) . L'actualité est environnementale. Première source d'énergie renouvelable, l'hydroélectricité participe à la protection de l'environnement et plus particulièrement de l'eau, denrée précieuse, à multi-usages et qui se raréfie. Les installations hydroélectriques font aujourd'hui partie intégrante de l'aménagement des vallées. L'eau des barrages hydroélectriques participe à l'irrigation, la pêche, l'agriculture, le tourisme, la navigation et l'industrie (11). En tenant compte de ces éléments, la recherche doctorale relative aux concessions hydroélectriques offre ainsi un nouveau regard sur le ballotement entre le modèle français du service public d'une part, et les exigences européennes imposant l'ouverture à la concurrence, d'autre part. Cette dissension ne peut être résolue sans satisfaire aux enjeux économiques et, point majeur, environnementaux connexes à ce secteur. Au regard du contexte général d'ouverture à la concurrence - tout comme le recours à la privatisation - le régime juridique français des concessions hydroélectriques invite donc à s'interroger sur le rôle de la puissance publique dans la production de l'énergie hydroélectrique. L'Etat intervenant aujourd'hui davantage dans une logique de participation et de régulation des activités économiques, un réel changement de paradigme se produit, à tel point que la figure de l'Etat propriétaire unique apparait aujourd'hui comme obsolète, voire inadaptée à la société actuelle. Les résultats contrastés des grandes entreprises publiques - à l'instar d'EDF, récemment de l'EPR ou encore de la gestion du parc nucléaire - appellent à l'analyse du modèle concessif, profitant aujourd'hui majoritairement à EDF (12). Il est donc nécessaire d'établir le droit applicable aux concessions hydroélectriques, respectivement le droit français et le droit européen afin d'ouvrir une réflexion prospective sur la balance entre monopole et concurrence. (1) V. annexe 4 ; https://www.orcae-auvergne-rhone-alpes.fr/analyses-thematiques/energie/la-production-denergie-en-auvergne-rhone-alpes ; http://www.auvergne-rhone-alpes.developpement-durable.gouv.fr/concessions-hydroelectriques-a14552.html. (2) V. annexe 3. (3) V. annexe 2. (4) DELEPINE (J.) - EDF démantelé au profit du privé ?, Alter éco, n° 412, 2021/5, p. 54-57 ; DELAUNAY (B.) - Chapitre 10 - L'énergie hydraulique, in BOITEAU (C.), dir. - Énergies renouvelables et marché intérieur, 1ère éd., Bruxelles, Bruylant, 2014, p. 195-197 ; CR n° 89, Commission des affaires économiques, Ass. nat., session ord. 2017-2018, 30 mai 2018, disponible sur https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/cion-eco/l15cion-eco1718089_compte-rendu. (5) V. annexe 1 ; https://www.ecologie.gouv.fr/hydroelectricite ; NAIM-GESBERT (E.) - La loi de 1919 sur l'énergie hydraulique / retour et reprises, RJE, 3/2019, p. 475-477 ; DELAUNAY (B.), Ibid., p. 195-197. (6) V. annexe 2. (7) V. annexe 5 ; Portefeuille de l'APE - clôture du 15 juin 2021, disponible sur https://www.economie.gouv.fr/agence-participations-etat/Les-participations-publiques. (8) SAGUAN (M.), SAUTEL (O.) - L'ouverture à la concurrence du secteur électrique / rôle et gains du client, Flux, vol. 84, n° 2, 2011, p. 8-20. (9) CR n° 89, Ibid. ; https://fr.statista.com/statistiques/565916/employes-secteur-de-electrcite-hydraulique-france/. (10) CR n° 89, Ibid. ; DEBREGEAS (A.), PLIHON (D.) - L'impasse de la libéralisation du marché de l'électricité et du projet Hercule, févr. 2021, Les économistes atterrés, disponible sur http://atterres.org/article/l'impasse-de-la-libéralisation-du-marché-de-l'électricité-et-du-projet-hercule. (11) Sud Energie, Ouverture à la concurrence des concessions hydrauliques : surcoûts, risques et mise à mal de la transition énergétique, mai 2019, disponible sur https://www.sudenergie.org/site/wp-content/uploads/2019/05/2019-05-tract_Hydro_4Pages_definitif.pdf.; DELEPINE (J.) - Ibid., p. 54-57. (12) COLSON (J.-P.), IDOUX (P.) - Droit public économique, Paris, LGDJ, 9ème éd., 2018, p. 245.

Hydroelectric concessions are of local, national and European interest and cover legal, economic and environmental issues that are highly topical. Local interest, because hydroelectric dams are very numerous in the Alpine arc. « Houille blanche », another name for hydraulic energy, has been one of the major vectors of the economic and industrial development of Isère. The Auvergne-Rhône-Alpes region is the leading French region in terms of hydroelectric production and has the largest hydroelectric potential - nearly 46% of the installed capacity in France - and achieve nearly 44% of French hydroelectric energy production, i.e. 27,381 GWH in 2019 (1). National interest, because hydropower is the second most important source of electricity in France, after nuclear power (2). Today, France has nearly 400 hydroelectric concessions and has the second largest hydroelectric park in Europe, after Norway (3). Hydropower represents 10 to 12% of the national electricity production and is the main source of renewable energy, ahead of wind power (4). Exploited since the end of the 19th century, this energy results from the driving force of water, mainly related to the height of the fall and generated by rivers, lakes and more rarely tides, through dams (5). This justifies their massive location in the Alps and Pyrenees (6). Institutionally, this national dimension is manifested by the fact that the majority of hydroelectric concessions are managed by Electricité de France (EDF), today a public limited company nearly 84% owned by the State, the historic public operator whose monopoly has marked the history of the French electricity sector (7). EDF's monopoly contributes to the triptych of French public service: activity of general interest, public operator, public law. Finally, it is of European interest, because EDF's monopoly is no longer adapted to the European provisions of competition law. Thus, the production and supply of electricity - electricity transmission and distribution remain regulated activities - are open to competition (8). In fact, the 'hydroelectric concessions' are problematic in the eyes of the European Commission which, since the end of the 2000s, has been urging France to open up its hydroelectric concessions to competition and denouncing the status quo. The subject is also topical in three respects. It is a legal issue because 150 out of 400 concessions are due to expire by 2023, an opportunity - or not... - for the State to comply with European law, in particular the formal notices sent to France by the European Commission in 2015 and 2019. This is an economic issue because hydroelectricity represents a significant part of the electricity production in France and more than 10,000 direct jobs (9). The energy sovereignty of France is certainly an issue in the context of a renewed reflection on the economic sovereignty of the State (10). This is an environmental matter. As the first source of renewable energy, hydroelectricity contributes to the protection of the environment and more particularly of water, a precious commodity with multiple uses and which is becoming increasingly scarce. Today, hydroelectric installations are an integral part of the development of valleys. Water from hydroelectric dams is used for irrigation, fishing, agriculture, tourism, navigation and industry (11). Taking these elements into account, doctoral research on hydroelectric concessions thus offers a new look at the balancing act between the French public service model on the one hand, and the European requirements imposing the opening to competition on the other. This dissension cannot be resolved without meeting the economic and, major point, environmental challenges related to this sector. In view of the general context of opening up to competition - as well as the recourse to privatization - the French legal regime for hydroelectric concessions thus invites us to question the role of the public authorities in the production of hydroelectric energy. With the State now intervening more in a logic of participation and regulation of economic activities, a real paradigm shift is taking place, to the point where the figure of the State as sole owner appears today as obsolete, even unsuited to today's society. The contrasting results of large public enterprises - such as EDF, recently the EPR or the management of the nuclear fleet - call for an analysis of the concessionary model, which today benefits EDF in the majority (12). It is therefore necessary to establish the law applicable to hydroelectric concessions, respectively French law and European law, in order to open a prospective reflection on the balance between monopoly and competition. (1) V. annexe 4 ; https://www.orcae-auvergne-rhone-alpes.fr/analyses-thematiques/energie/la-production-denergie-en-auvergne-rhone-alpes ; http://www.auvergne-rhone-alpes.developpement-durable.gouv.fr/concessions-hydroelectriques-a14552.html. (2) V. annexe 3. (3) V. annexe 2. (4) DELEPINE (J.) - EDF démantelé au profit du privé ?, Alter éco, n° 412, 2021/5, p. 54-57 ; DELAUNAY (B.) - Chapitre 10 - L'énergie hydraulique, in BOITEAU (C.), dir. - Énergies renouvelables et marché intérieur, 1ère éd., Bruxelles, Bruylant, 2014, p. 195-197 ; CR n° 89, Commission des affaires économiques, Ass. nat., session ord. 2017-2018, 30 mai 2018, disponible sur https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/cion-eco/l15cion-eco1718089_compte-rendu. (5) V. annexe 1 ; https://www.ecologie.gouv.fr/hydroelectricite ; NAIM-GESBERT (E.) - La loi de 1919 sur l'énergie hydraulique / retour et reprises, RJE, 3/2019, p. 475-477 ; DELAUNAY (B.), Ibid., p. 195-197. (6) V. annexe 2. (7) V. annexe 5 ; Portefeuille de l'APE - clôture du 15 juin 2021, disponible sur https://www.economie.gouv.fr/agence-participations-etat/Les-participations-publiques. (8) SAGUAN (M.), SAUTEL (O.) - L'ouverture à la concurrence du secteur électrique / rôle et gains du client, Flux, vol. 84, n° 2, 2011, p. 8-20. (9) CR n° 89, Ibid. ; https://fr.statista.com/statistiques/565916/employes-secteur-de-electrcite-hydraulique-france/. (10) CR n° 89, Ibid. ; DEBREGEAS (A.), PLIHON (D.) - L'impasse de la libéralisation du marché de l'électricité et du projet Hercule, févr. 2021, Les économistes atterrés, disponible sur http://atterres.org/article/l'impasse-de-la-libéralisation-du-marché-de-l'électricité-et-du-projet-hercule. (11) Sud Energie, Ouverture à la concurrence des concessions hydrauliques : surcoûts, risques et mise à mal de la transition énergétique, mai 2019, disponible sur https://www.sudenergie.org/site/wp-content/uploads/2019/05/2019-05-tract_Hydro_4Pages_definitif.pdf.; DELEPINE (J.) - Ibid., p. 54-57. (12) COLSON (J.-P.), IDOUX (P.) - Droit public économique, Paris, LGDJ, 9ème éd., 2018, p. 245.