La décentralisation à Djibouti: la nécessaire adaptation d'un modèle importé.

Decentralization in Djibouti: the need to adapt an imported model

• Auteur / Autrice : Ines Steinmetz
• Direction : Katia Blairon
• Type : Projet de thèse
• Discipline(s) : Droit public
• Date : Inscription en doctorat le 28/11/2017
• Etablissement(s) : Université de Lorraine
• Ecole(s) doctorale(s) : SJPEG - SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES, ECONOMIQUES ET DE GESTION
• Partenaire(s) de recherche : Laboratoire : IRENEE - Institut de Recherches sur l'Evolution de la Nation Et de l'Etat

Mots clés

Mots clés libres

Décentralisation

Adaptation

Modèle importé

Decentralization

Adaptation

Imported model

Résumé

La décentralisation à Djibouti : La nécessaire adaptation d'un modèle importé « La décentralisation ne peut être pensée et surtout appliquée que par rapport au temps…le temps apparait toujours comme un facteur important de la réforme de l'organisation locale » a écrit Jean-Marie Pontier. Le processus de décentralisation est un processus nécessitant une mise en place lente et progressive et diverses lois afin d'atteindre les objectives poursuivis. Ainsi, dix-huit ans après la mise en place de la décentralisation à Djibouti, nous pouvons faire un état des lieux, examiner et identifier les difficultés, essayer de comprendre les raisons du blocage pour tenter d'apporter les solutions adéquates. Résumé et justification du sujet : Comme toutes les ex-colonies françaises, Djibouti a déjà connu une expérience de décentralisation sous la colonisation française. En effet, d'abord dénommé Côte française des Somalis, le pays se voit doté en 1884 de la même charte que Saint-Pierre et Miquelon , puis devenu Territoire des Afars et des Issas suite au referendum de 1967, la colonie acquérait de plus en plus des responsabilités dans les affaires locales notamment par la mise en place de nouvelles institutions pour administrer le territoire. Cette période a été marquée par une forte présence des autorités de l'État et une excessive centralisation administrative. Cette première expérience durant la période de colonisation va aussi marquer un certain nombre de mutation du point de vue spatial et institutionnel par la mise en œuvre d'importantes reformes qui vont fixer les choix de l'avenir de Djibouti. Le territoire accède à l'indépendance le 27 Juin 1977, mais la pratique de décentralisation connait un temps d'arrêt de 1977 à 1999 suite à la mise en place d'un régime autoritaire car dans l'esprit des dirigeants post-colonial, le commencement de l'État devait aller de pair avec la protection de l'Unité nationale et la légitimation du parti unique . Suite à la guerre civile de 1991-1994, Djibouti s'est lancée dans un processus de décentralisation afin de sortir de crise. L'objectif était de renforcer le multipartisme reconnu comme une nouvelle ère de démocratie, moyen d'expression du peuple, de même que comme technique d'organisation, d'acquisition, de gestion et de dévolution du pouvoir. A l'origine, perçu comme source de divisions, ce dernier a ensuite été vu comme la garantie d'un changement durable et sa diffusion permettait une plus grande participation du niveau local dans la prise de décision et la réalisation de l'intérêt général. Celle-ci s'est cristallisée dans le concept de la « décentralisation » La décentralisation est une méthode de division de pouvoir au sein d'un État unitaire qui rapproche le citoyen du pouvoir de décision et favorise la démocratie de proximité. C'est l'idée de partage du pouvoir administratif consentie par l'État aux collectivités territoriales qui s'administrent librement et bénéficient de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. L'intérêt de la décentralisation pour les autorités djiboutiennes est que la dynamique économique positive (6.5% de croissance en 2016) puisse profiter à l'ensemble du pays et redynamiser les régions. Ainsi et vu l'héritage historique de cette ancienne colonie, le modèle français de décentralisation apparaissant comme le « grand-œuvre » et ayant valeur d'exemple, Djibouti a naturellement adopté ce dernier. Or d'une part, les circonstances varient d'un pays à l'autre, les politiques de décentralisation et les stratégies de mise en œuvre doivent être adaptées au contexte spécifique de chaque pays. D'autre part, la France et Djibouti n'ont ni les mêmes préoccupations, ni le même niveau de développement. Ainsi la principale difficulté du processus de décentralisation à Djibouti en particulier et en Afrique en générale, réside dans la déconnexion des institutions informelles coutumières et les institutions formelles transplantées. Ce qui explique pourquoi le processus de décentralisation est actuellement bloqué, voire dans l'impasse. Jean-William Lapierre affirmait qu' « on ne peut avancer dans la connaissance sans remettre en question ses hypothèses de travail. Le rôle de la critique est d'obliger à le faire.» . Inspirés par cette assertion nous allons, à travers une évaluation, nous interroger sur les difficultés que rencontre le processus de décentralisation à Djibouti. Sachant que ces difficultés sont de plusieurs ordres, juridique, économique, financier, sociogéographique, structurel et surtout politique. Sans oublier d'évoquer les inconvénients du système de décentralisation français suite aux différentes reformes territoriales manquant de « projet territorial global », démontre que la France reste un État centralisé (ou « ré-centralisé »). Ceci étant perceptible à travers la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Avec les suppressions de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation et la baisse globale des dotations de l'État, les collectivités territoriales manquent de capacités d'initiatives et d'investissement. D'où l'enjeu de la libre administration des collectivités territoriales. Par conséquent, comme l'a énoncé Jacques ABEN , le modèle français pouvait fournir des solutions ponctuelles aux États africains au début mais ce n'est pas un modèle idéal ni une solution à long terme. La création d'un nouveau ministère le 12 Mai 2016, exclusivement réservé à la décentralisation démontre la volonté des dirigeants d'engager le pays vers un processus démocratique et d'affirmation de l'État de droit en mettant en place une véritable redynamisation du processus de décentralisation par une application progressive de ses différents aspects : transfert des compétences et du mode de financement des collectivités locales. Cela s'inscrit dans le cadre des « grands équilibres » prévus par les articles 85 et 86 de la Constitution djiboutienne. Donc, la problématique centrale de notre recherche visera un double objectif. D'une part, identifier les inconvénients du modèle de décentralisation importé, et d'autre part, comment mettre en place un modèle adapté à la réalité locale. Notre but est de démontrer, à travers l'analyse du cadre juridique des lois de décentralisation djiboutienne de 2002 et 2005, que le maintien du système français est inadapté aux évolutions souhaitées pour sortir de l'impasse que connait le processus de décentralisation. Ensuite, nous allons proposer un modèle ad hoc de décentralisation pour sortir de la défaillance de l'inventivité juridique sans avoir la prétention d'être irréfutable ou un modèle pour les autres pays. Le choix d'une telle problématique est lié à l'importance de la décentralisation dans le plus petit pays de la Corne de l'Afrique, seul pays actuellement encore en paix dans cette région, mais aussi à l'intérêt que les populations du monde attachent à la démocratie. Enjeux Malgré une définition considérant le processus de décentralisation comme un système légal, par lequel l'Etat accorde la personnalité morale et l'autonomie financière à une collectivité territoriale pour que l'organe délibérant puisse gérer les affaires locales, le cadre légal djiboutien manque de moyens humains, matériels et financiers pour préciser la notion de décentralisation et pour permettre la détermination des compétences à transférer de l'Etat vers les collectivités territoriales. Par ailleurs, le transfert de compétences et de ressources vers les collectivités est en dessous par rapport aux ambitions affichées car le pouvoir central transfère certaines de ses prérogatives aux collectivités locales tout en essayant de garder la mainmise sur ces dernières en ne les dotant pas « de véritables moyens techniques» pour administrer librement les affaires locales. Le premier enjeu est donc de définir un cadre juridique pour accompagner les transferts de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales. Ensuite, comme dans beaucoup de pays d'Afrique, les dotations de l'Etat sont insuffisantes, le recouvrement des impôts et des taxes très faibles et le partenariat avec des collectivités territoriales étrangères dans le cadre de la coopération décentralisée est inexistant et comporte des risques empêchant toute indépendance financière. Il faut donc réfléchir à la mise en place d'une autonomie financière effective, qui ne se résume pas aux seules subventions accordées par l'Etat central. Par conséquent, pour une effectivité de l'autonomie financière des collectivités locales : - L'Etat doit s'impliquer davantage en développant des mécanismes permettant d'améliorer les possibilités de mobilisation des moyens et doit mettre en œuvre des bases juridiques plus solides pour un régime de ressources locales satisfaisant. - Les collectivités locales ne doivent pas se contenter des dotations de l'Etat ; elles doivent nécessairement s'impliquer en mettant en œuvre des solutions plus adaptées, plus originales et donc plus performantes. Les défis que les collectivités locales doivent relever pour relancer un développement local fort se situent alors dans la mise en place d'autres voies d'optimisation de leur ressource mais également dans la gestion financière participative. - Méthodologie Nous venons d'évoquer les obstacles auxquels se heurte la mise en place du processus de la décentralisation à Djibouti, qui est en partie dû à la complexité et aux spécificités des pays africains. Dès lors, notre travail va consister à comprendre les lois de 2002 et de 2005 dans un contexte national et international, en faisant ressortir les inconvénients de ce système français adopté par Djibouti alors que les réalités socioéconomiques, culturels et spatiaux différent. Nous y assortirons des propositions pour sortir du blocage dû aux problèmes mis en exergue à travers la proposition d'un modèle ad hoc plus adapté. Mais nous ne pouvons étudier la décentralisation djiboutienne sans prendre en considération les caractéristiques du modèle français de décentralisation auxquels elle emprunte la plupart de ses critères. Cependant, le sujet exerce une faible attractivité au sein de la doctrine en Afrique subsaharienne et encore moins dans la Corne de l'Afrique à majorité Anglophone. A Djibouti, hormis une thèse portant sur les institutions, aucune autre étude n'a été menée sur la décentralisation. Par conséquent même les reformes sont inspirées par celles en cours en France. Nous allons utiliser la comparaison juridique intégrative, pour chercher un autre modèle de décentralisation et permettant une meilleure prise en compte de la réalité locale. Autrement dit, nous allons étudier d'autres modèles européens, par exemple le modèle Italien, qui se rapproche de celui de la France de par sa forme unitaire et centralisée, avec un régionalisme poussé et des transferts des compétences basés sur des « principes fondamentaux » , des modèles fédéraux (Allemagne), sans oublier la Charte européenne de l'autonomie locale. Nous pourrons nous inspirer de ces droits et prendre des solutions applicables à la réalité djiboutienne pour permettre d'instaurer une réelle redynamisation du processus de décentralisation et ne pas rester dans la transposition pur et simple d'un modèle, sans en avoir mesuré la pertinence et sa possible adaptation au contexte local, et surtout en tenant compte du rôle primordial et central dont jouissent les ethnies à Djibouti. Pour réussir une décentralisation, il faut des textes clairs, prendre en compte ce qui excite pour éviter les conflits entre les reformes misent en place et les institutions informelles dont les populations locales sont familières et enfin comprendre les dynamiques interne de ces dernières.

Decentralization in Djibouti: The necessary adaptation of an imported model 'Decentralization can only be thought of and applied in relation to time ... time always appears as an important factor in the reform of the local organization,' writes Jean-Marie Pontier. The process of decentralization is a process requiring slow and gradual implementation and various laws to achieve the objectives pursued. Thus, eighteen years after the implementation of decentralization in Djibouti, we can make an inventory, examine and identify difficulties, try to understand the reasons for the blockage to try to provide the appropriate solutions. Summary and justification of the subject: Like all former French colonies, Djibouti has already experienced an experience of decentralization under French colonization. Indeed, initially called French Coast of the Somalis, the country is endowed in 1884 with the same charter as Saint-Pierre and Miquelon, then became Territory of the Afars and Issas following the referendum of 1967, the colony acquired more and more responsibilities in local affairs, notably by setting up new institutions to administer the territory. This period was marked by a strong presence of state authorities and excessive administrative centralization. This first experience during the period of colonization will also mark a number of changes from a spatial and institutional point of view through the implementation of important reforms that will fix the choices of the future of Djibouti. The territory gained independence on June 27, 1977, but the practice of decentralization knew a pause from 1977 to 1999 following the establishment of an authoritarian regime because in the minds of the post-colonial leaders, the The beginning of the state had to go hand in hand with the protection of national unity and the legitimization of the single party. Following the 1991-1994 civil war, Djibouti embarked on a process of decentralization to get out of the crisis. The aim was to reinforce multi-partyism, recognized as a new era of democracy, a means of expression of the people, as well as a technique of organization, acquisition, management and devolution of power. Originally perceived as a source of division, the latter was then seen as a guarantee of lasting change and its dissemination allowed greater local participation in decision-making and the realization of the general interest. This crystallized in the concept of 'decentralization' Decentralization is a method of division of power within a unitary state that brings the citizen closer to decision-making power and promotes local democracy. It is the idea of ​​sharing the administrative power granted by the State to local authorities who administer themselves freely and enjoy legal personality and financial autonomy. The interest of decentralization for the Djiboutian authorities is that the positive economic dynamics (6.5% growth in 2016) can benefit the whole country and revitalize the regions. Thus, and given the historical legacy of this former colony, the French model of decentralization appearing as the 'great work' and worthy of example, Djibouti naturally adopted the latter. On the one hand, circumstances vary from one country to another, decentralization policies and implementation strategies must be adapted to the specific context of each country. On the other hand, France and Djibouti have neither the same concerns nor the same level of development. Thus the main difficulty of the decentralization process in Djibouti in particular and in Africa in general lies in the disconnection of customary informal institutions and formal institutions transplanted. This explains why the decentralization process is currently blocked or even stalled. Jean-William Lapierre said that 'we can not advance in knowledge without questioning his working hypotheses. The role of criticism is to oblige to do it. ' Inspired by this assertion, we will, through an assessment, question the difficulties that the decentralization process in Djibouti faces. Knowing that these difficulties are of several orders, legal, economic, financial, socio-geographical, structural and especially political. Without forgetting to mention the disadvantages of the French decentralization system following the various territorial reforms lacking a 'global territorial project', demonstrates that France remains a centralized (or 're-centralized') state. This is perceptible through the law n ° 2014-58 of January 27th, 2014 of modernization of the territorial public action and affirmation of the metropolises. With the abolition of the business tax, the housing tax and the overall decline in state subsidies, local authorities lack capacity for initiative and investment. Hence the issue of the free administration of local authorities. Therefore, as Jacques ABEN stated, the French model could provide one-off solutions to African states at first, but it is not an ideal model or a long-term solution. The creation of a new ministry on May 12, 2016, exclusively reserved for decentralization demonstrates the will of the leaders to engage the country towards a democratic process and assertion of the rule of law by putting in place a real revitalization of the process decentralization through a gradual application of its various aspects: transfer of skills and the mode of financing of local authorities. This is part of the 'great balances' provided for in Articles 85 and 86 of the Djiboutian Constitution. So, the central problem of our research will be twofold. On the one hand, identify the disadvantages of the imported decentralization model, and on the other hand, how to implement a model adapted to the local reality. Our aim is to demonstrate, through the analysis of the legal framework of the Djiboutian decentralization laws of 2002 and 2005, that the maintenance of the French system is not adapted to the desired evolutions to get out of the deadlock that the process of decentralization knows. Then, we will propose an ad hoc model of decentralization to get out of the failure of legal inventiveness without pretending to be irrefutable or a model for other countries. The choice of such a problem is linked to the importance of decentralization in the smallest country of the Horn of Africa, the only country still at peace in this region, but also to the interest that the populations of the world attach to democracy. issues Despite a definition considering the process of decentralization as a legal system, whereby the State grants legal personality and financial autonomy to a local authority so that the deliberative body can manage local affairs, the Djiboutian legal framework lacks resources. human, material and financial to clarify the notion of decentralization and to allow the determination of the powers to be transferred from the state to local authorities. In addition, the transfer of skills and resources to the local authorities is below the ambitions displayed because the central authority transfers some of its prerogatives to the local authorities while trying to maintain control over them by not giving them real technical means 'to freely administer local affairs. The first challenge is therefore to define a legal framework to support transfers of powers from the state to local authorities. Secondly, as in many African countries, State subsidies are insufficient, the collection of taxes and taxes very low and the partnership with foreign territorial authorities in the framework of decentralized cooperation is non-existent and carries risks. preventing any financial independence. We must therefore think about the establishment of effective financial autonomy, which is not limited to the subsidies granted by the central government. Therefore, for an effective financial autonomy of local authorities: - The State must become more involved in developing mechanisms to improve the possibilities for mobilizing resources and must put in place stronger legal bases for a satisfactory local resource regime. - Local authorities must not be satisfied with the State's endowments; they must necessarily get involved by implementing more adapted, more original and therefore more efficient solutions. The challenges that local authorities must meet to revive strong local development are then in the implementation of other ways to optimize their resource but also in participatory financial management. - Methodology We have just mentioned the obstacles to the implementation of the process of decentralization in Djibouti, which is partly due to the complexity and specificities of African countries. Therefore, our work will consist in understanding the laws of 2002 and 2005 in a national and international context, highlighting the disadvantages of this French system adopted by Djibouti while the socioeconomic realities, cultural and spatial different. We will add proposals to overcome the blockage due to the problems highlighted by the proposal of a more suitable ad hoc model. But we can not study the decentralization of Djibouti without taking into consideration the characteristics of the French model of decentralization from which it borrows most of its criteria. However, the subject has a low appeal within the doctrine in sub-Saharan Africa and even less in the Horn of Africa with Anglophone majority. In Djibouti, apart from a thesis on institutions, no other study has been conducted on decentralization. Therefore, even the reforms are inspired by those in progress in France. We will use the integrative legal comparison, to look for another model of decentralization and allowing a better consideration of the local reality. In other words, we will study other European models, for example the Italian model, which is closer to that of France because of its unitary and centralized form, with a regionalism pushed and transfers of competences based on 'fundamental principles' Federal models (Germany), not to mention the European Charter of Local Self-Government. We will be able to draw inspiration from these rights and take solutions applicable to the Djiboutian reality to allow a real revitalization of the decentralization process and not to remain in the pure and simple transposition of a model, without having measured the relevance and its possible adaptation to the local context, and especially taking into account the primordial and central role that ethnic groups enjoy in Djibouti. To succeed in decentralization, we need clear texts, take into account what excites to avoid the conflicts between the reforms put in place and the informal institutions of which the local populations are familiar and finally to understand the internal dynamics of these last ones.