Contribution sur le bloc communal en droit de la décentralisation

Contribution to a reflection on the communal block in decentrlization law

• Auteur / Autrice : Vincent Aubelle
• Direction : Pierre-Yves Monjal
• Type : Thèse de doctorat
• Discipline(s) : Droit Public
• Date : Soutenance le 03/12/2021
• Etablissement(s) : Tours
• Ecole(s) doctorale(s) : École doctorale Sciences de la Société : Territoires, Économie et Droit (Centre-Val de Loire ; 2018-....)
• Partenaire(s) de recherche : Laboratoire : Institut de Recherche Juridique Interdisciplinaire François-Rabelais (Tours)
• Jury : Président / Présidente : Olivier Renaudie
• Jury : Examinateurs / Examinatrices : Nicolas Kada, Olivier Legros, Corinne Touret
• Jury : Rapporteur / Rapporteuse : Olivier Renaudie, Catherine Ribot

Mots clés

Mots clés contrôlés

Droit

Coopération intercommunale

Décentralisation administrative

France

Administration communale

Mots clés libres

Commune

Communes et intercommunalités nouvelles

Conception matérielle

Conception organique

Coopération intercommunale

Intermunicipal cooperation

Municipality

New municipalities and intercommunalities

Matriela construction

Organisc construction

Résumé

La particularité de l'organisation communale française tient à ce qui l'a fondé en 1789 : une communauté de citoyens, une société politique. Elle explique l'importance quantitative des municipalités reconnues depuis cette date : sans que leur nombre soit connu avec précision, il avoisine 44 000.Initiées depuis 1790, de nombreuses tentatives eurent lieu pour rationaliser cette organisation : la meilleure efficacité de l'action publique fut la visée. Même si le morcellement communal a été depuis lors partiellement résorbé - il existe au 1er janvier 2020 34 968 communes - la situation des communes françaises est atypique lorsqu'une comparaison avec l'organisation communale qui prévaut dans d'autres pays étrangers est engagée.L'histoire, où la Révolution française reconnut des principes d'égalité et de liberté, l'édifie au sens propre du terme.Tenant compte de cette situation, et dès lors que toutes les communes, indépendamment de leur population, disposent de la clause générale de compétences, le législateur contourna l'impossibilité de mettre en œuvre cette dernière dans toute son amplitude. Il recourut à la coopération intercommunale. Sans qu'il ne s'agisse de remettre en cause l'échelon communal, cette politique doit permettre d'exercer certaines des compétences des communes à un niveau plus pertinent. Depuis le 1er janvier 2017, à quatre exceptions près, toutes les communes françaises appartiennent à l'un des 1 255 établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existants au 1er janvier 2020.Pourtant, la conception initiale de l'établissement public intercommunal compris comme une coopérative de communes afin d'exercer les seules compétences qui ne pouvaient l'être au niveau communal a été à bas bruit dévoyée.La recherche d'une efficience accrue de la dépense publique, et sans que jamais celle-ci ait été démontrée, tant ex ante qu'ex post, l'explique.L'inflexion fut portée en 2010 : parallèlement à la rationalisation de leurs périmètres, l'extension des transferts de compétences obligatoires aux structures intercommunales fut initiée et amplifiée avec la loi du 7 août 2015.Cette révolution de l'organisation du bloc communal, qualifiée de silencieuse, a privilégié une seule approche : celle issue de l'école de la puissance publique.Le droit a construit des territoires où sein desquels il a fait fonctionner son propre système.La surdétermination qu'a exercé cette approche organique est ce qui donne aujourd'hui une effectivité à la rationalisation du bloc communal.Toutefois, la lecture organique du bloc communal n'est pas sans entretenir une relation fictionnelle avec la réalité : celle, issue du désajustement avec l'objectif énoncé par Mirabeau le 3 septembre 1789, où il s'agit de rapprocher l'administration des hommes et des choses.Revenir à une lecture de la réalité où la géographie retrouve toute sa place est celle de l'approche matérielle, lorsque l'organe n'est plus la finalité, mais le vecteur de mise en œuvre des politiques publiques.La thèse soutenue est celle d'un renversement axial de la construction du bloc communal en sortant de l'asymétrie entretenue jusqu'alors entre l'approche matérielle et l'approche organique.Dans cette perspective, la question ne porte plus sur la disparition de la commune, ou son symétrique, la remise en cause des établissements publics de coopération intercommunale, mais sur l'exploration d'une voie nouvelle, celle la commune nouvelle et son impensé, l'intercommunalité nouvelle. Fondée sur la liberté tout en intégrant les contraintes inhérentes à l'exercice de certaines politiques - la question du seuil de population ou bien encore des réalités géographiques - elle doit permettre de revenir à ce que fut le principe fondateur de la commune : une communauté de citoyens, aujourd'hui en voie d'extinction, tout en autorisant l'exercice à la bonne échelle des compétences issues de la clause générale de compétences des communes.

The particularity of the French communal organization lies in what founded it in 1789: a community of citizens and a political society. These elements explain the quantitative importance of the municipalities that have been recognized since that date: although their number is not precisely known, it is close to 44,000.From the 1790 forwards, many attempts have been made to rationalize this organization, aiming at the best efficiency of public action possible. On 1th January 2020 - even if the communal fragmentation has since been partially reabsorbed - 34,968 communes are to be counted. The situation of French communes is unique and atypical when compared to the communal organisation prevailing in other foreign countries.History played a major role in shaping the commune, based on the French Revolution's principles of equality and freedom.With regards to this situation, since every commune, regardless of its population, has the general competence clause, the legislator circumvented the impossibility of implementing this clause in its entirety. Intermunicipal cooperation became a necessity. Without calling into question the municipal level, this policy should make it possible to exercise some of the competence of the municipalities at a more relevant level. Since 1th January 2017, with four exceptions, all French municipalities have belonged to one of the 1,254 public intermunicipal cooperation establishments, with their own tax system in existence on 1th January 2020.However, the initial conception of the intermunicipal public establishment, understood as a cooperative of communes in order to achieve the competences that could not be exercised at the communal level, has been misguided.The search for greater efficiency in public spending, without this ever having been demonstrated, both ex ante and ex post, explains it.In 2010, the shift was made: in parallel with the rationalisation of their perimeters, the extension of compulsory transfers of competence to intermunicipal structures was initiated, which was amplified by the law of 7 August 2015.This revolution in the organisation of the communal block, described as a quiet revolution, favoured a single approach: the one which emerged from the school of public power.The law has built territories in which it has made its own system work.The over-determination exercised by this organic approach is what makes the rationalisation of the communal bloc effective today.However, the organic reading of the communal block is not without a fictional relationship with reality, which stems from the misalignment with the objective stated by Mirabeau on 3 September 1789, of bringing the administration closer to people and things.Returning to a reading of reality in which geography regains its full place is that of the material approach, when the organ is no longer the end, but the vector of implementation of public policies.We argue for an axial reversal of the construction of the communal block by breaking out of the asymmetry maintained until then between the material approach and the organic approach.From this perspective, the question is no longer about the disappearance of the commune, its symmetry, or the questioning of public establishments of inter-communal cooperation, but the exploration of a new path, that of the new commune and what has not yet been explored, new inter-communality. Founded on freedom while integrating the constraints inherent in the exercise of certain policies - the question of the population threshold or even geographical realities - inter-communality should make it possible to return to what was the founding principle of the commune: a community of citizens, today in the process of extinction, while authorising the exercise on the right scale of the competences resulting from the general clause of competences of the communes.