La mise à disposition d’immeubles de l’Etat au profit des universités. Etude critique d’un système de gestion de biens publics décentralisé

State property put at disposal of universities. A critical study of the decentralized administration system of public property

• Auteur / Autrice : Elodie Auda
• Direction : Gérard Quiot
• Type : Thèse de doctorat
• Discipline(s) : Droit
• Date : Soutenance le 04/07/2018
• Etablissement(s) : Université Côte d'Azur (ComUE)
• Ecole(s) doctorale(s) : École doctorale Droit et sciences politiques, économiques et de gestion (Nice, Alpes-Maritimes ; 2008-....)
• Partenaire(s) de recherche : établissement de préparation : Université de Nice (1965-2019)
• Partenaire(s) de recherche : Equipe de recherche : Centre d'études et de recherche en droit administratif, constitutionnel, financier et fiscal (Nice)
• Jury : Président / Présidente : Jean-François Joye
• Jury : Examinateurs / Examinatrices : Gérard Quiot, Jean-François Joye, Christian Lavialle, Catherine Ribot, Catherine Mamontoff, Christian Vallar
• Jury : Rapporteur / Rapporteuse : Christian Lavialle, Catherine Ribot

Mots clés

Mots clés contrôlés

Constructions scolaires (universités)

Droit des biens

Domaine public

Gestion

Propriété immobilière

Immeubles -- Vente et transmission

France

Immeubles -- Gestion -- Droit

Mots clés libres

Immobilier public

Universités

Immovable public property

Universities

Résumé

La mise à disposition est un système juridique permettant à l’Etat d’autoriser certains de ses opérateurs à employer des immeubles dont il est propriétaire pour leurs missions d’intérêt général. Elle aménage un partage des droits et obligations du propriétaire portant sur ces biens. S’appliquant indifféremment au domaine public et au domaine privé étatiques – par le biais des procédures d’affectation, de remise en dotation ou des conventions d’utilisation – elle constitue un mode de gestion immobilière dérogatoire, empreint des spécificités du droit de la propriété et de la domanialité publiques. Accessoire de la décentralisation fonctionnelle, la mise à disposition est étroitement liée à la forme d’organisation administrative de l’Etat. Elle retranscrit, en matière immobilière, la logique décentralisatrice et recherche un équilibre entre dépendance et autonomie patrimoniale des établissements publics nationaux vis-à-vis de leur tutelle. C’est dans le cadre de la décentralisation du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche que ce système révèle son originalité. De même que la décentralisation fonctionnelle est venue rationaliser une relation institutionnelle séculairement complexe entre les universités et l’Etat, la mise à disposition tente d’équilibrer des rapports patrimoniaux historiquement alambiqués. Elle attribue aux universités une fraction des droits et obligations du propriétaire portant sur des immeubles étatiques et leur garantit une certaine autonomie dans leur gestion immobilière. Elle les maintient concomitamment en situation de dépendance vis-à-vis de l’Etat, qui, face aux maigres ressources des établissements, est propriétaire de la majorité des biens dédiés au service public universitaire. L’analyse critique du système de la mise à disposition, de ses modalités d’application et de ses évolutions fournit un angle d’approche novateur à l’étude des relations entretenues entre les universités et l’Etat, sous le prisme du rapport de dépendance/autonomie qui les caractérise. Sur le plan institutionnel, il est aujourd’hui communément admis qu’une autonomie des universités vis-à-vis de l’Etat est nécessaire à l’individualisation du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche, à sa modernisation et à sa dynamisation. Toutefois, la problématique immobilière suscite des hésitations. L’objectif d’une étude critique de la mise à disposition consiste donc à appréhender le degré d’équilibre entre les notions de dépendance et d’autonomie éventuellement atteint et envisageable ainsi que ses conséquences au sein de la relation patrimoniale étatico-universitaire. Or, dans ce contexte, l’efficacité du système est contestable. Fondé sur une théorie minimaliste, il laisse libre court, dans la pratique, à une multitude d’interprétations, de contournements voire de dévoiements, à la source d’une gestion immobilière fluctuante et d’une relation patrimoniale en mal d’équilibre. En dépit des réformes, les résultats de son application sont peu compatibles avec la récente évolution des logiques de gestion immobilière publique qui, en période de crise budgétaire, rejoignent les questionnements que l’immobilier public et le régime de la domanialité publique suscitent depuis la fin du XIXème siècle. La mise à disposition se révèle alors être un outil juridique complexe, à la fois marqué par les enjeux modernes de la gestion de l’immobilier public, par les spécificités du droit dérogatoire auquel celui-ci est soumis ainsi que par les débats contemporains relatifs au statut des universités, aux modalités d’organisation du service public et aux nouveaux moyens d’action publique dans le paysage administratif français.

The putting at disposal is a legal system enabling French State to authorize some of his institutions to use his immovable properties for general interest. This system permits to share rights and obligations of the proprietor concerning his possessions. It can be applied indifferently to public or private estate of the State by using procedures of allocation, transfers of endowments or covenants for use and it represents a dispensatory way of administration of public propriety and domain. The putting at disposal is an accessory of functional decentralizing and tightly linked to the administration by the State. In estate matter it transcribes decentralizing logic and aims to balance between patrimonial dependence and autonomy of national public institutions face to their administrative supervision. This system reveals its originality in the decentralizing of the public service of university education and research. As well as functional decentralizing did rationalize the institutional relationship, very complex for centuries, between State and universities the putting at disposal tries to balance patrimonial links which have always been convoluted. It confers to universities a part of rights and obligations incumbent to proprietor concerning national estate but grants them some autonomy in administrating this property. But the universities are still dependant on the State who, regarding the low resources of these institutions, remains proprietor of the major part of estates dedicated to university public service. Our critical analysis of the system of putting at disposal, its mode of enforcement and its evolutions aims to deliver an innovating approach of the relationship between universities and State which is characterized by the link of dependence/autonomy. For institutional concern today everybody agrees that universities’ autonomy towards the State is necessary in order to individualize, modernize and energize the public service of university education and research. But there is uncertainty regarding the estate problem. The purpose of a critical study of putting at disposal so consists in evaluating the degree of balance between the notions of dependence and autonomy attempted or eventually feasible and its consequences on the patrimonial relationship between State and universities. Now, in this context, the efficiency of the system can be contested. Founded on a minimalist theory it gives free rein in practice to a vast number of interpretations, circumventions and even misappropriations which lead to a fluctuant estate administration and a misbalanced patrimonial relationship. Despite reforms its implementation does not fit with the recent logic evolutions of the administration of public estate. In fact the budgetary crisis implies questioning about public administration and ownership of public domain dating from the end of the 19th century. The putting at disposal reveals to be a complex legal implement. It is marked at once by the stakes of modern administration of public estate, by the specificity of the dispensatory law which reigns in this matter as well as by contemporary debates about university statutes, the way of organizing the public service and new means of public organization in the context of French administration.